中國的金融法治還是不充分和不健全的。
特別是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)換和金融改革的深化，一個更加高效、安全和穩(wěn)健的金融體系，需要更加健全、更具適應(yīng)性的金融法律體系。
在金融立法上存在著五個方面的問題：行政主導(dǎo)立法現(xiàn)象普遍；法律體系不夠完備，在橫向和縱向均存在不足；法律過于寬泛和簡單，對執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)過多；對金融機(jī)構(gòu)過度保護(hù)，對投資人和消費(fèi)者保護(hù)不夠；法律更新不及時。
目前中國金融監(jiān)管體系存在的突出問題是，[杭州瑞豐注冊香港公司]各個監(jiān)管機(jī)構(gòu)分而治之的監(jiān)管模式與金融市場的統(tǒng)一性之間出現(xiàn)了矛盾。
對此，需要加快對現(xiàn)有金融監(jiān)管法律制度的調(diào)整。即便在不對監(jiān)管組織架構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整的情況下，把金融機(jī)構(gòu)、金融市場、金融業(yè)務(wù)相結(jié)合的制度、政策措施納入法律軌道仍是當(dāng)務(wù)之急。
要建立金融衍生品市場法律框架，盡快制定《期貨法》，以修訂《證券法》為契機(jī)，擴(kuò)大“證券”及“衍生品”的范疇，將公募、私募的股票、債券及其他有證券屬性的金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、服務(wù)創(chuàng)新均納入證券法調(diào)整范圍，確立場外市場的定位與監(jiān)管框架。
現(xiàn)有法律法規(guī)中對金融消費(fèi)者保護(hù)方面的內(nèi)容幾乎都是原則性的概括，操作性很弱。相關(guān)制度中普遍存在責(zé)任不明確、監(jiān)管法規(guī)之間缺乏配套和銜接、違法違規(guī)懲處多為罰款而很少追究民事責(zé)任和刑事責(zé)任等問題。
在執(zhí)法授權(quán)方面，既存在對行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)過度問題，也存在授權(quán)不足問題。為此，建議國務(wù)院法制辦牽頭制定統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)行政法規(guī)，未來應(yīng)根據(jù)實施效果，適時上升為人大立法。
從1978年到上世紀(jì)90年代前期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，中國金融業(yè)經(jīng)歷了從無到有、從少到多的快速發(fā)展過程。
期間金融法治建設(shè)基本處于空白，金融管理和監(jiān)管主要依托中央銀行的行政體系、依靠行政手段實施。1993年黨的十四屆三中全會提出加快金融體制改革后，我國開始嘗試建立更加市場化的金融體系，金融法律框架也從無到有，逐漸成形。1995年《中國人民銀行[微博]法》、《商業(yè)銀行法》和《保險法》頒布實施，此后又相繼制定《證券法》、《信托法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券投資基金法》等法律，以及配套實施的行政法規(guī)、司法解釋與部門規(guī)章、規(guī)范性文件。
盡管如此，中國的金融法治還是不充分和不健全的。特別是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)換和金融改革的深化，一個更加高效、安全和穩(wěn)健的金融體系，需要更加健全、更具適應(yīng)性的金融法律體系。
現(xiàn)有金融法律體系存在的主要問題
從法律體系的四要素立法、執(zhí)法、司法、守法來看，我國現(xiàn)有金融法律體系均存在問題。
在金融立法上存在著五個方面的問題。
1，行政主導(dǎo)立法現(xiàn)象普遍。
一是在法律制度設(shè)計之初通過授權(quán)性規(guī)則和兜底條款為行政權(quán)力的行使提供了寬泛的空間，使金融市場規(guī)制具有很強(qiáng)的政策性和不穩(wěn)定性。
二是法律規(guī)則的制定和實施有明顯的部門化傾向。在綜合經(jīng)營的背景下，必然導(dǎo)致同類產(chǎn)品和業(yè)務(wù)因?qū)嵤┲黧w不同，而要適用不同規(guī)則，進(jìn)而引發(fā)規(guī)則適用混亂與監(jiān)管套利。
同時，行政主導(dǎo)立法既造成行政部門公權(quán)力無序擴(kuò)張和制約不足，也給政府帶來遠(yuǎn)超過法律條文明確規(guī)定的責(zé)任。
2，法律體系不夠完備，在橫向和縱向均存在不足。從橫向看，主要表現(xiàn)為上位法存在空白。
一方面，缺少《期貨交易法》、《金融控股公司法》、《金融消費(fèi)者保護(hù)法》等基礎(chǔ)性法律。
另一方面，現(xiàn)有上位法覆蓋范圍過窄，隨著金融新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，這一問題日益突出。
從縱向看：
一是法律層次不清。
《信托法》、《證券法》、《保險法》等都是混合立法，即將交易法和行業(yè)法糅合在一部法律內(nèi)，且偏重行業(yè)管理，對交易活動規(guī)制相對薄弱。混合立法的益處是相對簡單，缺點是將一類金融活動歸為一個行業(yè)，容易造成監(jiān)管分工不清和空白等問題，甚至演變成為監(jiān)管者立法。
例如，《信托法》將信托行為規(guī)范與信托業(yè)規(guī)范合一，將信托監(jiān)管職責(zé)賦予中國銀監(jiān)會，結(jié)果只有銀監(jiān)會批準(zhǔn)的信托公司才能從事信托業(yè)務(wù)，而銀行、證券、保險等機(jī)構(gòu)從事的理財業(yè)務(wù)又是事實上的信托行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得不制訂各自的監(jiān)管辦法，造成監(jiān)管制度不一致。
二是配套下位法欠缺。
我國現(xiàn)有4家政策性金融機(jī)構(gòu)，運(yùn)行多年以后相關(guān)法律仍未出臺。在保險領(lǐng)域只有一部《保險法》，而機(jī)動車財產(chǎn)賠償、保險產(chǎn)品費(fèi)率厘定、互助保險等重要事項均缺乏配套立法。
3，法律過于寬泛和簡單，對執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)過多。
以《證券法》為例，在司法實踐中，約有3/4的證券案例未引用《證券法》，1/4的證券案例盡管引用《證券法》卻只引用其中7條內(nèi)容，僅占證券法條款的3%。
同時由于《證券法》關(guān)于虛假陳述、內(nèi)幕交易的規(guī)定偏少，在司法審判環(huán)節(jié)存在很多障礙。法律適用性不夠?qū)е聢?zhí)法環(huán)節(jié)只能以行政規(guī)章代替法律，放大了行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)。
4，對金融機(jī)構(gòu)過度保護(hù)，對投資人和消費(fèi)者保護(hù)不夠。
現(xiàn)有金融法律基本上都是以保護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行和財產(chǎn)為宗旨，操作中往往以金融安全和國家利益的名義否定他人的合法財產(chǎn)權(quán)利，以行政處罰代替民事和刑事責(zé)任，使金融機(jī)構(gòu)易于推卸責(zé)任，將內(nèi)部風(fēng)險外部化。維護(hù)金融安全應(yīng)以市場主體權(quán)利、義務(wù)平衡為前提。對金融機(jī)構(gòu)過度呵護(hù)使其缺少足夠的外部壓力，難以提高內(nèi)控能力和履行社會責(zé)任。
5，法律更新不及時。
創(chuàng)新多、變動快、變化大是金融市場運(yùn)行的基本特點，但我國金融法律修訂周期明顯偏長，七、八年甚至更長時間修改一次很普遍。而境外修法的頻率要高得多。例如2000年以后日本的《保險業(yè)法》修訂了6次，平均2年一次。我國香港地區(qū)《證券及期貨條例》自2003年生效以來，十年間已經(jīng)作了20次修改。
在金融執(zhí)法上存在著三個方面的問題。
1，執(zhí)法部門依法履行監(jiān)管職責(zé)的程序性規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)仍有欠缺。目前規(guī)范我國金融監(jiān)管部門執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則尚不完備，沒有調(diào)查取證、行政處罰等專門的執(zhí)法程序性規(guī)定，缺少對重大違法違規(guī)行為類型化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和歸責(zé)原則，認(rèn)定難、執(zhí)行難的問題依然沒有解決。
2，以行政處罰代替民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任。由于執(zhí)法部門與司法機(jī)構(gòu)缺少銜接，監(jiān)管部門又在一定程度上負(fù)有促進(jìn)行業(yè)發(fā)展職能，因此執(zhí)法過程中過多采用行政處罰方式。加上行政處罰尺度彈性較大、透明度低，造成違法成本偏低，執(zhí)法威懾力大打折扣，一定程度上姑息縱容了違法行為。
3，部分監(jiān)管執(zhí)法措施效力存疑。以證監(jiān)會為例，其已經(jīng)使用的監(jiān)管措施共125種，但其中《證券法》明文規(guī)定的僅23種。《證券法》外的監(jiān)管措施設(shè)置的合理性、程序正當(dāng)性、救濟(jì)保障制度安排的效力等均存在疑問。
在金融司法上存在著兩個方面的問題。
1，案件篩選機(jī)制使大量金融爭議無法通過司法程序解決。在司法實踐中，大量金融爭議因篩選機(jī)制而未能通過司法程序解決。
表現(xiàn)為：一是限制受理案件的法院，投資者因上市公司虛假陳述提起的侵權(quán)民事訴訟，相關(guān)司法解釋要求由上市公司所在直轄市、省會市、計劃單列市或經(jīng)濟(jì)特區(qū)中級法院管轄。
二是為案件當(dāng)事人起訴設(shè)置額外的先決條件。例如要求人民法院受理的虛假陳述民事賠償案件，其虛假陳述行為，須經(jīng)證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)調(diào)查并作出生效處罰決定。
三是限定訴訟提起的方式�！叭藬�(shù)不確定的代表人訴訟”是《民事訴訟法》明文規(guī)定的權(quán)利救濟(jì)方式，理論上它能以較低成本實現(xiàn)投資者權(quán)益保護(hù)的效果。但在金融司法實踐中幾乎得不到適用，實際上已被束之高閣。
2，審判專業(yè)性有待加強(qiáng)，爭端解決機(jī)制單一。金融案件數(shù)量的急劇增長和所需專業(yè)知識的日益復(fù)雜，使法院和法官不得不在迅速審結(jié)案件與確保裁判質(zhì)量之間探求艱難的平衡。同時，金融爭議多元化解決機(jī)制尚不健全，無法在當(dāng)事人自愿的前提下有效分流爭議，減輕法院壓力。
最后，在金融守法上，美國法學(xué)家伯爾曼指出，“法律必須被信仰，否則將形同虛設(shè)”。
我國金融守法方面的最大問題：一是金融商品銷售者有法不遵；二是金融商品消費(fèi)者法律意識淡薄，知識欠缺。由于民眾普遍缺乏對投資項目合規(guī)性和風(fēng)險的鑒別能力及維權(quán)能力，在相當(dāng)程度上縱容了產(chǎn)品銷售者的過度宣傳等違規(guī)行為。
一旦風(fēng)險暴露，又只能用“上訪”甚至極端手段挽回?fù)p失，使金融糾紛轉(zhuǎn)變?yōu)橛绊懮鐣�(wěn)定的因素。同時出于自我保護(hù)的需要，投資人只重短期投機(jī)而不做長期投資，影響了金融市場的穩(wěn)定和健康發(fā)展。
如何完善我國金融法律體系
在金融立法上，首先要調(diào)整立法理念。為此，一是要保持立法目的穩(wěn)定性，避免隨形勢的變化而過于頻繁地調(diào)整，降低法律及其所調(diào)整社會關(guān)系的穩(wěn)定性，削弱法律的權(quán)威性。
二是要保持法律保護(hù)群體的均衡性，法律法規(guī)條款設(shè)計要以保護(hù)權(quán)利為準(zhǔn)則，避免以政治性的判斷影響公正性；三是轉(zhuǎn)變既往立法“宜粗不宜細(xì)”的理念，實現(xiàn)立法技術(shù)精細(xì)化，提高法律的可操作性。
其次，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。以調(diào)整立法程序，改進(jìn)立法流程，提高立法、修法透明度為抓手，提高立法科學(xué)性、民主性。
一是在提供必要立法資源和提高專業(yè)性的基礎(chǔ)上，更充分地發(fā)揮全國人大財經(jīng)委和國務(wù)院法制辦的作用，統(tǒng)籌推進(jìn)金融基礎(chǔ)法律和行政法規(guī)的制定修改工作。
二是明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。
三是健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。
四是健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會共識。五是加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，完善金融立法、修法需求匯集機(jī)制，制訂擬出臺重要金融法律、法規(guī)的時間表。
六是建立健全立法質(zhì)量與效果后評價制度，通過立法評估、執(zhí)法評估等方式，發(fā)現(xiàn)存在的問題，及時修改完善。
第三縮短立法周期，提高立法、修法效率。一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域需要，適度提高金融法律的修法頻率，更多運(yùn)用“法律修正案”的立法方式，縮短時間間隔，適應(yīng)形勢的快速變化。二是擴(kuò)大重要利益相關(guān)方的意見征求范圍。
在金融執(zhí)法上，一是健全執(zhí)法檢查制度，推進(jìn)執(zhí)法主體、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任規(guī)范化。制定調(diào)查取證實施辦法，細(xì)化調(diào)查取證、詢問當(dāng)事人、查閱復(fù)制資料、封存文件資料等執(zhí)法行為的實施程序；二是確立行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，明確行政處罰自由裁量的法定情形和適用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使。三是深化以權(quán)力制衡為核心的行政執(zhí)法體制改革，堅持和完善查審分離制度，探索建立依法行政評估制度，明確評價方法和標(biāo)準(zhǔn)。
在金融司法上，首先，增強(qiáng)規(guī)則條文的司法性可操作性。
為此，一是通過法律修訂，逐步增加可供司法判決引用的條款，提高金融法律的司法裁判性。二是最高人民法院和最高人民檢察院出臺司法解釋，詳細(xì)定義有關(guān)犯罪行為（如什么是非法集資、市場操縱、跨市場操縱）。
其次，提高司法效率，維護(hù)金融秩序。對于金融市場強(qiáng)勢一方的侵權(quán)行為，要發(fā)揮司法維護(hù)金融秩序作用，賦予投資人可行的司法訴訟渠道，使之能通過司法途徑有效維護(hù)自身利益；同時，應(yīng)加強(qiáng)融資方責(zé)任配置，逐步加大對證券犯罪的打擊力度，發(fā)揮刑罰威懾作用。
為此，一是要配合司法體制改革的推進(jìn)，充實司法資源，改革司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理體制，提高司法有效化解和解決金融領(lǐng)域爭端的能力。
二是要落實黨的十八屆四中全會“對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”的要求，以證券民事訴訟為突破口，取消不必要的前置程序，探索法院直接受理的有效模式。逐步減少和取消事實上存在的金融領(lǐng)域糾紛案件篩選機(jī)制。
三是以推進(jìn)金融仲裁為重點，建立訴訟之外金融爭議的多元化解決機(jī)制。
在金融守法上，提升全社會的守法意識，要通過多層次、多渠道、多領(lǐng)域加以推進(jìn)。
一是要加強(qiáng)金融知識普及教育，在金融機(jī)構(gòu)柜臺、中小學(xué)、社區(qū)等通過投放宣傳冊、舉辦專題宣傳活動等方式，提升居民對金融商品和金融風(fēng)險的認(rèn)識。
二是要進(jìn)一步強(qiáng)化金融業(yè)行業(yè)協(xié)會和各種專業(yè)性商會的自律機(jī)制，在行業(yè)內(nèi)建立起金融機(jī)構(gòu)和類金融機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范，并及時通報相關(guān)信息。
三是要加大對金融案件審判過程和結(jié)果的透明度，強(qiáng)化警示和震懾作用；四是要進(jìn)一步健全公共法律服務(wù)體系，特別要建立金融糾紛相關(guān)的法律援助和司法救助機(jī)制。
近期需要調(diào)整的重點領(lǐng)域
首先，調(diào)整金融監(jiān)管體系的法律基礎(chǔ)。
目前中國金融監(jiān)管體系存在的突出問題，集中表現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性差，金融監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)分配不明確，特別是以機(jī)構(gòu)的類型確定監(jiān)管的對象的金融監(jiān)管模式已不適應(yīng)金融發(fā)展的需要。同時在監(jiān)管主體涉及多個政府權(quán)力機(jī)構(gòu)時，容易出現(xiàn)“有利爭著管，無利沒人管”的局面，形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)的互相推諉、監(jiān)管競爭與監(jiān)管真空、同一機(jī)構(gòu)多個監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等問題，在很大程度上加大了金融監(jiān)管成本，降低了金融監(jiān)管的效率。
上述問題的核心在于，各個監(jiān)管機(jī)構(gòu)分而治之的監(jiān)管模式與金融市場的統(tǒng)一性之間出現(xiàn)了矛盾。對此，需要結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)，加快對現(xiàn)有金融監(jiān)管法律制度的調(diào)整。即便在不對監(jiān)管組織架構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整的情況下，把金融機(jī)構(gòu)、金融市場、金融業(yè)務(wù)相結(jié)合的制度、政策措施納入法律軌道仍是當(dāng)務(wù)之急。
其次，調(diào)整信托相關(guān)法律關(guān)系。由于信托制度不健全，資產(chǎn)證券化在我國的發(fā)展并不順利，理財市場則面臨巨大的法律風(fēng)險。
在下一步改革過程中，一是要研究修訂和完善作為上位法的《信托法》，明確信托的定義和范疇，細(xì)化對信托活動的規(guī)范，強(qiáng)化重要事項的監(jiān)管要求并具體規(guī)定操作規(guī)程；二是努力通過各類相關(guān)下位法律法規(guī)的整合（包括資產(chǎn)證券化相關(guān)法規(guī)和理財產(chǎn)品相關(guān)法規(guī)）、統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)，協(xié)調(diào)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為。
第三，建立金融衍生品市場法律框架。近年來我國金融衍生品市場發(fā)展迅速，但金融立法遠(yuǎn)沒有跟上。一是立法層次低，除《證券法》和行政法規(guī)《期貨交易管理條例》外，其余都是行政規(guī)章和規(guī)范性文件；二是行政規(guī)章多由各監(jiān)管部門單獨(dú)制定，不僅分散凌亂影響執(zhí)法效率，在執(zhí)行過程中也容易導(dǎo)致部門之間的沖突；三是法律責(zé)任欠缺�！督鹑跈C(jī)構(gòu)衍生品交易業(yè)務(wù)管理暫行辦法》僅有三條罰則，威懾力有限，金融機(jī)構(gòu)違規(guī)成本很低、懲罰力度不夠；四是《證券法》對場外衍生產(chǎn)品的具體管理并沒有實質(zhì)性的條款規(guī)定，未能形成系統(tǒng)的場外市場監(jiān)管法律規(guī)范體系，與其他法律制度如《破產(chǎn)法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等也不相容。為此要盡快制定《期貨法》，明確期貨交易涉及的基本民事法律關(guān)系。
以修訂《證券法》為契機(jī)，擴(kuò)大“證券”及“衍生品”的范疇，將公募、私募的股票、債券及其他有證券屬性的金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、服務(wù)創(chuàng)新均納入證券法調(diào)整范圍，確立場外市場的定位與監(jiān)管框架。
第四，構(gòu)建統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)法律制度�，F(xiàn)有法律法規(guī)中對金融消費(fèi)者保護(hù)方面的內(nèi)容幾乎都是原則性的概括，操作性很弱。相關(guān)制度中普遍存在責(zé)任不明確、監(jiān)管法規(guī)之間缺乏配套和銜接、違法違規(guī)懲處多為罰款而很少追究民事責(zé)任和刑事責(zé)任等問題。
在執(zhí)法授權(quán)方面，既存在對行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)過度問題，也存在授權(quán)不足問題，例如證監(jiān)會在對上市公司進(jìn)行調(diào)查時，往往會遇到阻力。為此，建議國務(wù)院法制辦牽頭制定統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)行政法規(guī)，未來應(yīng)根據(jù)實施效果，適時上升為人大立法。
第五，完善金融安全網(wǎng)。盡快出臺《存款保險條例》，明確我國存款保險制度的基本功能和組織模式。盡快出臺銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場退出制度，建立適合我國國情的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系，規(guī)范市場退出程序。
第六，規(guī)范非正規(guī)金融活動。[北京瑞豐注冊香港公司]制定《非存款放貸人條例》，將包括P2P等網(wǎng)絡(luò)信貸平臺在內(nèi)的非金融機(jī)構(gòu)放款人、民間借貸納入放貸主體范疇，構(gòu)建符合我國國情的多層次、多元化信貸市場體系，發(fā)揮民間借貸對正規(guī)金融的補(bǔ)充作用，合理引導(dǎo)民間融資活動健康發(fā)展。（張承惠系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長，研究員；鄭鋐系四川省社科院法學(xué)所副所長；王剛系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副研究員） 
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